在3月份的全国两会上，李克强总理所做的《政府工作报告》中提到，要深化养老保险制度改革，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。

    养老保险基金的中央调剂制是最近两年刚刚出现的说法，目的是解决养老保险基金地区之间不均衡的问题。而过去几年，人们更熟悉的一个词是“养老保险全国统筹”。为何会在实现养老保险全国统筹之前先做一个基金的“中央调剂”？中央调剂又会是一个怎样的调法？养老保险的全国统筹为何难以推进？针对这些问题，记者采访了相关主管部门和专家。

    养老保险基金支付压力大

    人力资源和社会保障部曾表示，由于我国人口老龄化加重，社会保险的扩面征缴空间日益缩小，而各项社会保险待遇水平持续提高，社会保险基金收支平衡面临越来越大的压力。

    以养老保险为例，基金支撑未来养老保险支出已面临很大压力。

    一是基本养老保险制度承担了历史债务。我国基本养老保险制度是“以支定收、略有结余、留有部分积累”的筹资模式，基本养老保险费率首先是要满足当期支出需要，还要留有一定的储备基金。改革之前，我国实行单位保障的养老制度，没有基金积累；改革之后，给“老人”发放的养老金和给“中人”发放的过渡性养老金以及给政策性提前退休人员发放的养老金，都要由用人单位、职工个人缴费和财政补助构成的基金支付。

    二是人口老龄化日益加重的趋势不可逆转。随着老龄化加速，退休人数逐年增长，养老保险基金负担越来越重。

    三是我国统筹层次较低影响了基金在全国层面的调剂。由于是以省级统筹为主，目前不能在全国范围内调剂使用基金，出现了各地基金积累结余不均衡、地区间费率高低有差异的状况。

    四是满足人们对提高基本养老金水平的期待。自2005年至2017年，我国已连续13年提高企业退休人员基本养老金，使企业退休人员月人均基本养老金水平从700多元提高到2017年的2500元左右，基金支出额越来越大。

    人社部表示，在医疗费用快速增长的背景下，医保基金与养老保险基金一样，也面临越来越大的支付压力，支出增幅高于收入增幅，甚至有相当一部分省份出现了当期收不抵支的状况，基金“穿底”风险日益凸显。

    各省市结余“贫富不均”

    人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心去年发布的《中国社会保险发展年度报告》，对各地的企业养老保险的抚养比情况进行了统计。抚养比通俗来说，就是指一个老年人要靠几个年轻人来养。2016年，全国城镇职工基本养老保险抚养比为2.75比1，比上年的2.87比1下降了0.12。各地的抚养比差距很大，广东为9.25比1，福建为5.50比1，北京为5.01比1，山东为3.43比1……这意味着，这些省份的养老金比较充裕。但是也有一些省份的养老金非常紧张，有9个省份的企业养老保险抚养比跌破了2比1。例如湖北1.94比1，甘肃1.76比1，四川1.75比1，重庆1.73比1，辽宁1.64比1……其中以黑龙江最低，为1.30比1，也就是说，在黑龙江，1.3个年轻人养活1个老年人，这种压力是非常大的。

    从基金的结余情况来看，各地也是明显的“贫富不均”，养老金当期收不抵支的省份由2015年的6个增至7个，分别为黑龙江、辽宁、河北、吉林、内蒙古、湖北、青海。从累计结余情况来看，最高的广东累计结余达到了7258亿元；其次是北京，有3524亿元；第三是江苏，有3366亿元；还有浙江，也有3235亿元……与此同时，还有大量省份的养老保险基金累计结余仅为几百亿元，例如海南为111亿元，吉林331亿元，天津405亿元……最令人担忧的同样是黑龙江，该省份2016年的企业职工养老保险基金收入为890亿元，但2016年的支出达到了1210亿元，当期收不抵支320亿元。2015年，黑龙江企业职工养老保险累计结余只剩88亿元，导致2016年累计结余一下子“负债”232亿元。也就是说，他们的养老金已经出现了赤字，入不敷出了。黑龙江也成为了全国首个养老金结余被花光的省份。

    养老保险基金还能坚持多久？根据统计，结余最多的广东省可支付55.7个月，北京可支付39.8个月；西藏虽然结余少，仅有59亿元，但是人也少，所以支付时间也能达到32.8个月。而广西、江西、海南、内蒙古、湖北、陕西、天津、河北、辽宁、吉林、青海、新疆生产建设兵团和黑龙江这13个地区可支付月数已不足12个月。

    虽然养老保险基金缺口问题被热议多年，但官方的说法一直是养老保险基金的运行是平稳的，虽然紧张，但目前还不存在缺口，地区之间的不平衡问题才是需要关注的重点。

    全国难统筹中央调剂做过渡

    人社部曾多次表示，我国将实现基础养老金全国统筹。这是养老保险制度的重大突破，有利于在大范围分散风险，提高资金使用效率；又可以实现养老保险制度的统一、规范；还有利于实现养老保险关系在全国范围内顺畅转移接续，从体制上消除影响劳动力跨地区合理流动的障碍。到2009年底，全国已全面实现了基本养老保险基金的省级统筹，为实现基础养老金全国统筹奠定了坚实的基础。

    但是，实现养老保险的全国统筹并非易事。复旦大学发展研究院保险中心客座研究员王永华认为，养老金全国统筹的难点是历史和地区差异。如果强制性做全国统筹也不是不可以，只须将账户统一到中央即可，但是会造成很大的民间争议。各地历史发展过程、缴费水平、物价水平千差万别。过去以国企为主的地区，养老金压力偏大，新兴地区则压力偏小。如果强行统筹，则势必降低一些地区的给付水平以及替代率，这些地区的居民自然会激烈反对。

    于是，一种过渡性措施——养老保险中央调剂制应运而生。人社部新闻发言人卢爱红在2017年三季度的新闻发布会上表示，养老保险中央调剂制是养老保险制度改革总体方案中的一项重要的制度安排，核心是应对人口老龄化、人口抚养比持续下降，解决地区间基金不平衡问题。就目前情况看，全国各地已经基本实现了省级统筹，为全国统筹奠定了良好的基础。人社部会同有关部门，正在加快研究推进养老保险全国统筹工作，准备2018年迈出第一步，先实行基本养老保险基金中央调剂制度，均衡地区之间由于人口结构特别是人口的流动导致的抚养比差异过大带来的养老保险负担，调剂余缺，进一步在全国范围发挥养老保险互助共济作用，促进养老保险制度的可持续发展。

    浙江大学公共政策研究院客座研究员夏学民表示，2010年出台的《社会保险法》要求，基本养老保险基金逐步实行全国统筹。人力社保部表示，在实现全国统筹之前，2018年先建立“中央调剂制度”，也就是各省基金按一定比例上交中央账户，由中央账户统一调剂，弥补养老保险基金支付困难的省份的资金缺口。由此看来，中央调剂制度是迈向基本养老保险基金全国统筹的第一步，也是一个初步的办法。

    中央将收取3%用于统筹调剂

    那么，中央调剂该怎么调，调多少呢？ 3月20日上午十三届全国人大一次会议闭幕后，国务院总理李克强在答记者问时表示，今年将实施养老金基金调剂制度，中央收取3%统筹调剂，以后还会有所提高，以弥补有些省份养老金可能会发生的不足。

    可以说，养老保险中央调剂制是实现养老保险全国统筹的“过渡性”措施。复旦大学发展研究院保险中心客座研究员王永华分析说，中央调剂与全国统筹还是有根本区别的。它没有解决养老金给付水平的统一性，只是一定程度上平衡了各地基础养老金的压力。这项制度是一项折中的选择。其合理性主要是：第一，能够更加有效利用盈余省份的养老金资源，当前基础养老金的投资收益还没有保障，用来填补亏空省份的缺口也算适得其所。第二，养老金亏空省份通常是人口流出地区，劳动力不足和产业衰落是大背景，养老金富余地区则通常相反，因此做一些逆向反哺也是合情合理的。

    但是，养老保险基金中央调剂制实现起来恐怕也不是那么容易的事情。王永华说：“会有很大挑战，第一，全国各地都会面临快速老龄化，即便上海这样的发达地区，基础养老金也早已经收不抵支，中央调剂的窗口期不会太长。第二，中央调剂会影响各地征缴基础养老金的积极性，产生激励不相容现象，亏空地区觉得有补贴会松懈，盈余地区觉得多缴的都要给别人，也会松懈，这也是央地博弈问题。”

    夏学民也认为，中央调剂制度不可能完全解决基本养老保险基金不均衡问题。为了实现全国统筹，还有很多问题需要解决。比如，全国基本养老基金信息管理平台的建设、各地缴费费率的统一、养老保险关系转移接续等突出问题。